Les négociations entre le gouvernement britannique et la République de Maurice concernant la cession des îles Chagos ont été un véritable désastre. Au moment de la rédaction, attentes d’un accord imminent (ou plutôt d’un réaccord, puisque le Royaume-Uni a déjà reçu la bénédiction du dernier gouvernement mauricien — avant que le nouveau gouvernement n’en rejette les termes et ne rouvre les négociations) se sont transformés du jour au lendemain en rapports que Londres pourrait maintenant attendre pour donner le dernier mot à la nouvelle administration Trump.
Comme notre récent rapport Policy Exchange argumenteles trois mois et demi depuis la première annonce de l’accord proposé ont mis en lumière la mauvaise gestion du dossier par le gouvernement britannique. En cherchant à conclure un accord en toute hâte avant que Maurice et les États-Unis n’organisent des élections, la Grande-Bretagne s’est exposée, ainsi que l’accord, à la volonté de deux gouvernements inconnus – et à la possibilité que leurs points de vue diffèrent de ceux de leurs prédécesseurs. Ce pari s’est retourné contre nous.
La conclusion de cette saga dépend bien plus que de la fierté du gouvernement britannique. Sur l’une des quelque 60 îles qui constituent l’archipel des Chagos se trouve la base militaire de Diego Garcia : une installation navale et aérienne conjointe anglo-américaine à vocation nucléaire, qui sert également d’avant-poste de renseignement vital dans l’océan Indien. Tout changement de circonstances qui jette une ombre de doute sur la viabilité à long terme de la base – ou érode même légèrement la capacité anglo-américaine à préserver des mesures de sécurité adéquates autour – constitue un risque stratégique grave. C’est pour cette raison que le meilleur résultat pour Londres et Washington est que l’accord échoue. Le gouvernement britannique a au moins bien fait de laisser la porte entrouverte à cette éventualité.
Justification juridique erronée
Parvenir à un accord pour céder les îles Chagos n’a jamais été légalement nécessaire ni stratégiquement prudent. Au contraire, il s’agit d’un acte d’automutilation stratégique, infligé sous une contrainte fantasmatique et dans une région porte d’entrée cruciale où la présence chinoise s’étend rapidement.
En commençant par la dimension juridique, selon Pour les responsables britanniques, c’est « l’incertitude juridique » sur l’avenir de la base – découlant de l’affirmation de Maurice selon laquelle la souveraineté britannique sur les îles est un vestige illégitime du colonialisme – qui a obligé à un accord. Cet argument s’est accéléré en 2019 lorsque la Cour internationale de Justice émis un avis consultatif non contraignant selon lequel le Royaume-Uni « a l’obligation de mettre fin à son administration… le plus rapidement possible ». Peu de temps après, l’Assemblée générale des Nations Unies a voté massivement en faveur de la décision de la Cour, avec 116 voix pour, six contre et 56 abstentions.
Cependant, la vérité demeure que l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice n’est pas contraignant, ce qui n’oblige pas la Grande-Bretagne à s’y conformer. Comme notre rapport démontrele Royaume-Uni exclut les différends entre membres du Commonwealth (dont Maurice fait partie) de la compétence de la Cour, et ainsi l’affaire initiale de Maurice a en fait détourné la procédure d’avis consultatif. Les juges de la Cour internationale de Justice, Joan E. Donoghue et Peter Tomka, ont partagé cette préoccupation quant à la portée excessive de la Cour dans leur opinion écrite sur le verdict – ce dernier adage“Je suis préoccupé par le fait que les procédures consultatives sont désormais devenues un moyen de porter devant la Cour des questions contentieuses, dont l’Assemblée générale n’avait pas été saisie avant de demander un avis sur une initiative prise par l’une des parties au différend.” À l’époque, Allemagne, Australie, Franceet les États-Unis ont tous exprimé des préoccupations similaires concernant la divergence de la Cour par rapport à la pratique établie.
En effet, il existe d’innombrables précédents historiques pour les États pas accepter des avis consultatifs – sans subir de profondes conséquences diplomatiques ou stratégiques. La Malaisie et la Roumanie ont toutes deux choisi de ne pas tenir compte des décisions consultatives de la Cour internationale de Justice sur l’immunité des responsables de l’ONU, tandis que Marrakech a annexé le Sahara occidental en 1975 malgré un avis de justice selon lequel le territoire n’appartient ni au Maroc ni à la Mauritanie. Londres a même été la cible d’une telle action, lorsque l’Islande a poursuivi l’extension de sa juridiction en matière de pêche au milieu d’un différend avec le Royaume-Uni, défiant ainsi l’avis de la Cour. Il suffit de dire qu’aucun de ces États n’est devenu un paria mondial.
Céder à une soi-disant pression n’est donc pas un acte de conformité juridique nécessaire, mais une décision politique – basée sur un calcul de risque stratégique. Une question se pose alors : l’avenir de l’actif stratégique est-il davantage menacé par la pression diplomatique, ou par un nouvel arrangement transférant la souveraineté sur le territoire à un autre État ?
La menace chinoise dans l’océan Indien
Les craintes du gouvernement britannique selon lesquelles les contestations judiciaires deviendraient insurmontables à l’avenir sont exagérées. Il est également évident que le gouvernement a sous-évalué les risques stratégiques à long terme découlant de la cession. Au cœur de cette situation se trouvent la présence et l’activité croissantes de la Chine dans l’océan Indien, ainsi que le réchauffement de ses relations avec Maurice elle-même.
La sécurité de la base de Diego Garcia est actuellement assurée par un ensemble robuste de mécanismes qui empêchent d’autres États d’établir des installations militaires ou d’effectuer une surveillance à proximité. Le Royaume-Uni applique une zone de protection marine stricte dans les eaux chagossiennes, qui refuse l’accès aux navires commerciaux. De plus, en tant que territoire britannique d’outre-mer, les autres États ne peuvent développer d’infrastructures sur aucune des îles.
Des mesures spéciales sont également en place pour permettre la fonction nucléaire de la base. La région est englobée par la Zone africaine exempte d’armes nucléaires, sous l’égide de la Traité de Pelindabadont le Royaume-Uni a obtenu une exemption pour la base militaire et les véhicules nucléaires en transit. Maurice étant signataire du traité, on ne sait pas encore si cette exclusion sera maintenue.
À l’heure actuelle, il n’existe aucune information accessible au public suggérant que ces mesures de sécurité essentielles perdureront sous leur forme actuelle. Le Royaume-Uni a annoncé que, dans le cadre de l’accord proposé, elle coopérerait avec Maurice à « la création d’une zone marine protégée mauricienne » – mais n’a fourni aucun détail sur ce que cela constituerait. Les craintes selon lesquelles la nouvelle zone marine protégée pourrait être plus laxiste ont également été alimentées par le fait que la propre zone marine protégée de Maurice permis son gouvernement à délivrer des licences aux navires de pêche étrangers.
C’est une chose que des chalutiers de pêche sri-lankais ou seychellois naviguent à proximité de la base militaire anglo-américaine. C’en est une autre pour la Chine — avec ses historique d’utiliser des navires de recherche apparemment commerciaux et océanographiques pour mener des activités d’espionnage, et 100 tentatives espionner les installations militaires américaines au cours de la dernière année – pour avoir la même opportunité. Cela constituerait un risque évident et très important pour les activités militaires et de renseignement britanniques et américaines.
Ces craintes sont encore aggravées par l’amélioration constante des relations mauriciennes-chinoises. Contrairement à l’affirmation des responsables britanniques selon laquelle Maurice est un « allié » de l’Inde (voir Ministre des Affaires étrangères Stephen Doughty), il est devenu le premier État africain à signer un accord de libre-échange avec Pékin en 2019. Huawei a construit une présence dans les infrastructures mauriciennes de télécommunications et d’énergie ces dernières années — gagnant un autre contrat majeur pas plus tard qu’en novembre dernier. Le Royaume-Uni peut-il vraiment être sûr que, tout au long du contrat de location de Diego Garcia, d’une durée de 99 ans, la Chine ne sera pas en mesure d’exercer une influence suffisante sur Maurice pour la forcer à édulcorer, voire à violer complètement, les termes convenus aujourd’hui ? ? Aucune disposition juridique ou sécuritaire n’a encore été divulguée.
La situation macroéconomique de l’océan Indien ajoute à cette impression de volatilité géostratégique importante. Les petits États de la région sont de plus en plus secoués par les vents contraires de la concurrence sino-indienne : Sri Lanka est désormais pris au milieu de la lutte entre New Delhi et Pékin pour l’accès maritime et l’exploration minière. L’année dernière, le Maldives a connu une campagne nationale pro-Chine « India Out » sur fond d’investissements indiens croissants – en soi une tentative de se protéger contre le milliard de dollars de dette due à la Chine. Dans ce contexte, il est impossible, comme l’a fait le gouvernement britannique, de parier sur l’allégeance à long terme, ou sur la capacité à conserver une autonomie politique, de petits pays comme Maurice.
Intérêts stratégiques et normes internationales
L’épisode des îles Chagos offre un aperçu du dilemme auquel sont de plus en plus confrontés les décideurs politiques des démocraties libérales aujourd’hui : comment agir au point critique des intérêts stratégiques et des normes et valeurs que les démocraties libérales promeuvent et cherchent à faire respecter.
Pour le gouvernement britannique, la tentative d’accord avec Maurice ne vise pas simplement à assurer l’avenir d’un actif stratégique mais, dans le sens mots » du ministre des Affaires étrangères David Lammy, « démontrant que ce que nous voulons dire, c’est ce que nous disons sur le droit international et notre désir de partenariats avec le Sud global ». Mettre un terme au différend, estime-t-il, « renforce nos arguments lorsqu’il s’agit de questions comme l’Ukraine ou la mer de Chine méridionale ».
Le problème, et en fait la source du faux pas stratégique qui en a résulté, est que cette fausse équivalence ne sert ni les intérêts britanniques ni ne soutient les normes souhaitables. Dessiner un analogie entre la propriété légale du Royaume-Uni des îles Chagos (achetées à Maurice dans les années 1960) et la guerre de Vladimir Poutine en Ukraine et l’agression régionale de Xi Jinping engendre une équivoque morale et donne aux États non alignés un prétexte pour demander des concessions. Il est évidemment inconcevable que l’un quelconque des adversaires de la Grande-Bretagne cède à un avis juridique non contraignant sur une question de sécurité nationale – ni que son comportement change à la suite de telles actions de la Grande-Bretagne.
Au contraire, la mauvaise gestion par le Royaume-Uni de l’accord sur les îles Chagos suscite l’insécurité et la faiblesse. Il projette l’image d’un État incapable de gérer judicieusement les risques stratégiques et pouvant être récupéré par des appels moraux douteux. Et en cédant aux mauvaises applications des règles mondiales, cela ne les renforce pas mais affaiblit plutôt leur échafaudage juridique et moral.
Le gouvernement britannique a bien fait de mettre en place une voie de sortie de dernière minute. Les intérêts stratégiques du Royaume-Uni, des États-Unis et de leurs partenaires seront mieux servis si cette décision est prise.
Marcus Solarz Hendriks est chef de l’unité de sécurité nationale du groupe de réflexion britannique Policy Exchange. Il est le co-auteur du nouveau rapport de Policy Exchange, « Averting a Strategic Misstep: Why the Government Should Walk Out of its Draft Agreement to cession the Chagos Islands to Mauritius ». Il est titulaire d’une maîtrise et d’un baccalauréat de l’Université de Cambridge.
Image : Matelot de 1re classe Kamaren Hill via DVIDS
