Le nouveau Sénat américain se met au travail et l’une de ses premières tâches sera d’examiner les nominations de Donald Trump aux fonctions fédérales.
Trump lui-même a laissé entendre sa préférence pour les nominations de membres du Cabinet pendant les vacances. Cela éviterait les traditionnelles auditions de confirmation au Sénat, qui sont de plus en plus polarisantes, longues et partisanes.
Les discussions sur les nominations ont inclus de nombreuses références aux fondateurs et au processus qu’ils sont censés avoir conçu pour confirmer les candidats.
Pourtant, les fondateurs n’avaient en réalité que très peu de choses à dire sur le sujet. La Constitution stipule que le président « sur l’avis et le consentement du Sénat, nommera les ambassadeurs, les autres ministres et consuls publics, les juges de la Cour suprême et tous les autres officiers des États-Unis ».
C’est ça. Les Federalist Papers, les éditoriaux et les brochures plaidant en faveur de la ratification que tant d’étudiants lisent au lycée et à l’université, n’ont pas ajouté grand-chose d’autre sur le sujet des nominations fédérales. Et les fondateurs n’ont pas approfondi le sujet dans leur propre correspondance.
Les papiers de Thomas Jefferson à la Bibliothèque du Congrès
Fonction cruciale du Sénat
Je suis un historien qui a passé près de deux décennies à explorer le processus de nomination fédéral. J’ai récemment lancé Création d’un gouvernement fédéral, 1789-1829, un projet numérique majeur qui reconstruit le gouvernement fédéral au cours de ses premières décennies.
Le Sénat a examiné plus de 5 000 candidatures à des fonctions civiles fédérales entre 1789 et 1829, et j’ai parcouru la correspondance des premières administrations fédérales pour comprendre leur approche de cette fonction cruciale du Sénat.
Les premiers présidents étaient catégoriques sur le fait que les processus de confirmation devaient être publics et transparents, sous la surveillance du Sénat. Le premier Sénat souhaitait préserver son pouvoir en matière de nomination, mais accordait au président un large pouvoir discrétionnaire dans la constitution du pouvoir exécutif.
Cela signifiait que « l’avis et le consentement » n’étaient pas décrétés comme un ensemble de règles formelles. Les conseils et le consentement ont plutôt pris forme dans la pratique et ont émergé des besoins quotidiens du gouvernement.
Le modèle des fondateurs : une inefficacité transparente
George Washington, le premier président des États-Unis, est parti du principe que le président et le Sénat devraient être activement impliqués dans l’approbation même des fonctionnaires les plus bas.
Après avoir nommé au début Thomas Jefferson, premier secrétaire d’État, et Alexander Hamilton, premier secrétaire au Trésor, Washington a personnellement nommé des centaines de percepteurs des douanes, d’officiers subalternes de l’armée et de fonctionnaires territoriaux. L’un des premiers a eu lieu le 3 août 1789, lorsque Washington a envoyé les noms de 139 candidats aux postes de « collectionneurs, officiers de marine et arpenteurs des ports ».
Il n’y avait pratiquement aucune fonction fédérale qui, selon Washington, ne devrait pas être prise en considération par le Sénat. Ses seules exceptions étaient les commis, les maîtres de poste et le personnel enrôlé dans l’armée.
Le Sénat lui-même était alors plus petit, allant de 22 membres provenant de 11 États lorsque Washington a été inauguré en 1789 à 48 membres provenant de 24 États lorsque John Quincy Adams a quitté ses fonctions en 1829. Il n’y a eu aucune audience, ni beaucoup de contrôle formel. Au lieu de cela, le Sénat discutait des nominations entre eux, votant souvent le même jour.
Les rendez-vous de récréation sont rares
Ce système collaboratif a été conçu pour illustrer les freins et contrepoids. Mais c’était aussi une solution inefficace qui consommait le temps et l’énergie du président et des sénateurs.
Le processus a été particulièrement chargé au début d’un mandat au Congrès, et le Senate Executive Journal – le seul compte rendu détaillé des premières délibérations du Sénat – montre qu’à peine une semaine s’est écoulée sans que les candidatures soient examinées.
Les successeurs de Washington ont également envoyé des milliers de noms au Sénat sur des listes souvent rédigées de leur propre main. Le Sénat a réagi en consacrant une grande partie de son ordre du jour quotidien à l’examen de ces candidats.
Et les résultats racontent une histoire : tout comme les présidents pensaient que le Sénat devait participer à la constitution de la main-d’œuvre fédérale, les sénateurs pensaient apparemment que les présidents devraient disposer d’un large pouvoir discrétionnaire. Ils ont confirmé plus de 90 % des nominations qu’ils ont reçues de 1789 à 1829, selon mon analyse.
Cela resta le cas même pendant la première période de gouvernement divisé de 1801 à 1802. La majorité fédéraliste au Sénat approuva systématiquement les nominations du président Jefferson, même s’il appartenait au Parti républicain opposé.
Jefferson a d’abord vu un avantage partisan considérable aux nominations fédérales. En 1801-1802, par exemple, il destitua 146 fonctionnaires des douanes qu’il croyait fédéralistes et rechercha avec impatience des républicains pour les remplacer. Mais Jefferson a également conservé de nombreux fonctionnaires nommés par ses prédécesseurs fédéralistes parce qu’il appréciait leur compétence – et leur stabilité institutionnelle.
Des années 1790 aux années 1820, ces premiers présidents avaient rarement recours aux rendez-vous pendant les vacances, comme le montrent mes recherches. Lorsqu’ils l’ont fait, c’était principalement pour pourvoir les postes vacants créés par un décès ou une démission, après quoi ils ont rapidement soumis des candidatures officielles une fois le Sénat revenu.
Le modèle moderne : un système divisé
Thomas Nast, Harpers Weekly/Division des estampes et photographies de la Bibliothèque du Congrès
Les États-Unis ont commencé à abandonner ce compromis relativement constructif entre les fondateurs à la fin des années 1820.
Lorsqu’Andrew Jackson entra en fonction en 1829, il proclama qu’au vainqueur reviendrait le butin, et cela incluait les nominations. Il considérait les nominations comme une récompense pour les alliés politiques, quelles que soient leurs qualifications.
Le favoritisme jacksonien est devenu la cible des réformateurs progressistes à la fin du XIXe siècle. Ils ont affirmé que le système des dépouilles produisait un système fédéral qui embauchait des employés non qualifiés et récompensait les alliés politiques plutôt que de servir le grand public. Ils pensaient que la réforme de la fonction publique produirait un gouvernement fédéral efficace, efficient et impartial.
Ces réformes, combinées à un gouvernement fédéral croissant qui contenait trop de bureaux pour que le Sénat puisse en tenir compte, ont jeté les bases de la structure actuelle dans laquelle la confirmation du Sénat est réservée aux postes de niveau supérieur, dont la plupart changent avec chaque administration présidentielle.
Une grande majorité toujours approuvée
Anna Moneymaker/Getty Images
Le fait de réserver son avis et son consentement à des postes de haut niveau a déplacé l’attention du Sénat et du public entièrement vers des postes de grande valeur et des candidats dotés d’une plus grande expérience politique.
La diffusion des audiences de confirmation des charges, une pratique qui a débuté dans les années 1980, n’a fait qu’accroître le sentiment qu’elles sont devenues un théâtre politique. Cela a rendu le processus plus transparent, mais a également créé de plus grandes opportunités pour toutes les personnes impliquées de transformer les audiences en démagogie politique.
Malgré tous ces développements récents, la grande majorité des candidatures sont néanmoins approuvées. Cela est particulièrement vrai pour les postes hors Cabinet et de niveau inférieur.
Pour des postes tels que procureur américain, secrétaire d’État adjoint ou directeur du Bureau of Land Management, les présidents soumettent généralement des candidatures au Sénat lorsque celui-ci est en session. Le Sénat, à son tour, confirme généralement par des discussions animées mais une opposition limitée.
Tous les présidents ont eu recours à des nominations temporaires, et certaines nominations suscitent d’importantes controverses publiques, mais ce sont les exceptions qui confirment la règle.
Et le processus de nomination des personnes à ces postes reste un lien remarquable avec les premières années de la république.
Les règles changent cependant.
La première administration Trump a eu recours aux nominations temporaires bien plus souvent que ses prédécesseurs. Et il pourrait faire de même lors de son deuxième mandat.
Pendant ce temps, les républicains du Sénat ont été critiqués pour avoir traîné les pieds dans les nominations à d’importantes fonctions civiles et militaires sous les administrations Obama et Biden.
Ces développements récents constituent des ruptures avec des pratiques de longue date et des ruptures profondes avec la façon dont les Pères Fondateurs imaginaient le processus de conseil et de consentement.
Cette histoire fait partie d’une série de profils expliquant les postes au Cabinet et dans l’administration de haut niveau.
