Il est courant que les candidats politiques dénigrent « le gouvernement » alors même qu’ils se présentent à un poste dans lequel ils feraient partie, oui, de la direction du gouvernement.
Souvent, ils font référence à ce que nous, en tant que spécialistes du fonctionnement interne de la démocratie, appelons « l’État administratif ». Parfois, ces critiques utilisent une étiquette de méfiance et de désapprobation collective à l’égard des fonctionnaires qui semble plus sinistre : « l’État profond ».
Cependant, la plupart des gens ne savent pas ce que font les fonctionnaires, pourquoi ils le font ou comment le gouvernement les sélectionne en premier lieu.
Nos années de recherche sur les personnes qui travaillent au sein du gouvernement fédéral révèlent qu’elles se soucient profondément de leur travail, qu’elles aident le public et recherchent la stabilité et l’intégrité du gouvernement.
La plupart d’entre eux sont des fonctionnaires dévoués. À travers des centaines d’entretiens et de sondages auprès de personnes qui ont fait carrière au gouvernement, ce qui nous ressort le plus est leur engagement envers le devoir civique sans égard à la politique partisane.
Thomas Nast, Harper’s Weekly, via Wikimedia Commons
Du butin au mérite
Depuis la création du pays jusqu’en 1883, le gouvernement fédéral américain s’est appuyé sur ce qu’on appelait un « système de butin » pour embaucher du personnel. Le système tire son nom de l’expression « le butin revient au vainqueur ». Un président nouvellement élu distribuerait des emplois gouvernementaux aux personnes qui l’auraient aidé à remporter les élections.
Ce système présentait deux défauts principaux : premièrement, un grand nombre de titulaires d’emplois fédéraux pouvaient être déplacés tous les quatre ou huit ans ; Deuxièmement, bon nombre des nouveaux arrivants n’avaient aucune qualification ni expérience pour les emplois pour lesquels ils avaient été nommés.
Les problèmes résultant de ces défauts étaient moins importants que ce à quoi les Américains modernes pourraient s’attendre, car à cette époque le gouvernement fédéral était beaucoup plus petit qu’il ne l’est aujourd’hui et avait moins à voir avec la vie quotidienne des Américains. Cette méthode avait ses défenseurs, dont le président Andrew Jackson, qui pensait que les tâches gouvernementales étaient relativement simples et que n’importe qui pouvait les accomplir.
Mais malgré cela, le système des dépouilles signifiait que le gouvernement n’était pas aussi efficace qu’il aurait pu l’être – et que le peuple s’y attendait à juste titre.
En 1881, le président James Garfield a été assassiné par un homme qui pensait mériter un poste au gouvernement en raison de son soutien à Garfield, mais n’en a pas obtenu. L’assassinat a conduit à l’adoption bipartite au Congrès de la loi Pendleton de 1883.
La loi a apporté des changements radicaux. Il a introduit pour la première fois les principes du mérite dans le recrutement au sein du gouvernement : la nomination et l’avancement étaient liés à la compétence des travailleurs, et non à leur loyauté ou à leurs relations politiques. Pour protéger les fonctionnaires de toute ingérence politique, ils ont bénéficié d’une sécurité d’emploi : les motifs de licenciement tournent désormais autour de mauvaises performances ou d’une mauvaise conduite, plutôt que d’être un partisan du parti politique qui a perdu les dernières élections.
Près de 3 millions de fonctionnaires de carrière continuent aujourd’hui de bénéficier de ces protections. Les nouveaux présidents peuvent toujours embaucher environ 4 000 personnes politiques avec moins de protections.
Grâce à ces changements et aux réformes connexes du Civil Service Reform Act de 1978, le gouvernement américain est aujourd’hui bien plus efficace qu’il ne l’était avant le Pendleton Act.
En fait, les institutions de la fonction publique américaine, fondées sur des nominations fondées sur le mérite, l’avancement fondé sur le mérite et la sécurité de l’emploi, sont devenues la norme pour les gouvernements démocratiques du monde entier. Les fonctionnaires fédéraux américains sont généralement très performants, impartiaux et peu corrompus par rapport aux fonctionnaires d’autres pays.
Des responsabilités croissantes du gouvernement
Depuis 1776, la population américaine est passée d’environ 2,5 millions d’habitants à plus de 330 millions aujourd’hui. Avec sa taille croissante et les progrès technologiques, le gouvernement fédéral fournit désormais de nombreux services, notamment la protection de ses citoyens contre des menaces complexes en matière d’environnement, de santé et internationales.
Les employés de l’Environmental Protection Agency aident à maintenir un air et une eau purs et à nettoyer les décharges de déchets toxiques pour protéger la santé humaine. Les scientifiques et les gestionnaires du ministère de l’Énergie supervisent le traitement et l’élimination des déchets nucléaires radioactifs provenant de notre programme d’armement et de nos centrales électriques. Le personnel du National Park Service gère plus de 85 millions d’acres de terres publiques dans les 50 États. La détection anticipée des urgences météorologiques potentielles par les prévisionnistes de la National Oceanic and Atmospheric Administration permet des alertes précoces et des évacuations des zones à haut risque, ce qui a sauvé d’innombrables vies.
Les employés de l’Agence fédérale de gestion des urgences aident les survivants des catastrophes naturelles. Cette agence subventionne également l’assurance contre les inondations, rendant ainsi l’assurance habitation disponible dans les zones sujettes aux inondations. Le gouvernement américain fournit en outre des milliards de dollars de subventions chaque année pour soutenir les agriculteurs et maintenir la sécurité alimentaire.
Ces programmes sont tous administrés par des employés du gouvernement : scientifiques de l’environnement, avocats, analystes, diplomates, agents de sécurité, postiers, ingénieurs, forestiers, médecins et bien d’autres fonctionnaires de carrière spécialisés. L’idée d’Andrew Jackson du travail gouvernemental n’est plus d’actualité : vous ne voulez pas que n’importe qui gère des déchets dangereux, envoie une navette spatiale en orbite ou gère des terres publiques constituant un tiers du territoire du pays.
AP Photo/Nati Harnik
Un effectif dédié
Les recherches, y compris les nôtres, montrent que ces travailleurs ne sont pas des élites égoïstes mais plutôt des fonctionnaires dévoués et engagés.
Cela est généralement vrai, même pour les employés de l’Internal Revenue Service, les commis des services postaux et autres fonctionnaires bureaucratiques qui ne méritent peut-être pas beaucoup de respect du public. Les employés fédéraux reflètent la démographie des États-Unis et sont embauchés, formés et légalement tenus de faire respecter la Constitution et de servir l’intérêt public.
L’un d’entre nous, Jaime Kucinskas, avec la sociologue et professeur de droit Yvonne Zylan, a suivi les expériences de dizaines d’employés fédéraux de l’EPA, du ministère de la Santé et des Services sociaux, du département d’État, du ministère de l’Intérieur, du ministère de la Défense, du ministère de la Sécurité intérieure et diverses autres agences sous l’administration Trump. Cette recherche a révélé que ces travailleurs se consacraient au service du public et de la Constitution, à la défense des missions de leurs agences et de la démocratie, et à travailler pour soutenir les dirigeants et le président élu.
Même si 80 % des fonctionnaires centristes et de tendance démocrate avec lesquels ils se sont entretenus ne croyaient pas aux idées derrière la présidence Trump, ils ont pris soin de suivre les ordres officiels et légaux de l’administration.
Ils ont souligné l’importance de s’exprimer pendant que les dirigeants délibéraient sur ce qu’il fallait faire. Cependant, après que les responsables politiques et les superviseurs ont pris leurs décisions, même les fonctionnaires qui attachaient le plus d’importance à dire la vérité au pouvoir ont reconnu : « Alors il est temps d’exécuter », comme l’a dit un employé du Département d’État à Kucinskas. « En tant que professionnels de carrière, nous avons l’obligation d’exécuter les instructions légales, même si nous ne les acceptons pas entièrement. »
Un autre expert en affaires internationales a déclaré à Kucinskas : « Les gens ont voté et voilà où nous en sommes. Et nous n’allons pas changer les choses. Nous ne faisons pas ça ici. Il a déclaré que si les responsables politiques « veulent faire ce que vous considérez comme de mauvaises décisions… nous faisons de notre mieux pour donner plus d’informations. … Et s’ils décident quand même de le faire, alors nous disons d’accord, c’est ce que nous allons faire.»
Il a été ferme dans cette position loyale et déférente envers le président élu et son administration en 2018 et à nouveau lors d’un entretien de suivi en 2020. « Si vous voulez être un défenseur, vous pouvez partir et travailler dans un autre secteur », a-t-il conclu.
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C’est exactement ce que certains ont décidé de faire : plus d’un quart des hauts fonctionnaires avec lesquels Kucinskas s’est entretenu ont quitté leur poste sous l’administration Trump. Bien que les départs augmentent généralement pendant les transitions présidentielles, ils restent généralement inférieurs à 10 %, ce qui rend ce degré de départs de haut niveau inhabituellement élevé.
Même si de nombreux Américains expriment leur frustration à l’égard du président, du Congrès et du gouvernement fédéral dans son ensemble, nous pensons qu’il est important de ne pas prendre pour acquis ce que font les fonctionnaires fédéraux. Les citoyens américains bénéficient de services fédéraux efficaces, en partie grâce au fait que le gouvernement embauche et récompense les fonctionnaires en fonction de leur mérite plutôt que de leur loyauté.
