Presque tous les pays du monde disposent d’une banque centrale – une institution publique qui gère la monnaie et la politique monétaire d’un pays. Et ces banques disposent d’un pouvoir extraordinaire. En contrôlant les flux d’argent et de crédit dans un pays, ils peuvent affecter la croissance économique, l’inflation, l’emploi et la stabilité financière – autant de choses qui, si elles sont bien utilisées, peuvent fournir aux hommes politiques un coup de pouce économique en période électorale, pour ensuite encombrer l’économie de problèmes. plus loin sur la ligne.
C’est pourquoi, récemment, les banques centrales du monde entier ont bénéficié d’une marge de manœuvre considérable pour fixer les taux d’intérêt de manière indépendante et sans tenir compte des souhaits électoraux des hommes politiques.
En fait, une politique monétaire fondée sur des données et technocratique – plutôt que politiquement motivée – est considérée depuis le début des années 1990 comme la référence en matière de gouvernance des finances nationales. Dans l’ensemble, cet arrangement – dans lequel les banquiers centraux maintiennent les politiciens à distance – a atteint son objectif principal : l’inflation a été relativement faible et stable dans les pays dotés de banques centrales indépendantes, comme la Suisse ou la Suède – certainement jusqu’à la pandémie et la guerre en 2017. L’Europe a commencé à faire monter les prix à l’échelle mondiale.
En comparaison, des pays comme le Liban ou l’Égypte, où l’indépendance n’a jamais été prolongée, ou l’Argentine et la Turquie, où l’indépendance a été réduite, ont connu davantage de crises d’inflation élevée.
Mais même si l’indépendance semble fonctionner, les banques centrales ont subi au cours de la dernière décennie une pression croissante de la part des politiciens. Ils espèrent maintenir les taux d’intérêt bas et récolter la gratitude des électeurs pour une économie florissante et des prêts bon marché.
Donald Trump en est un exemple récent. Lorsqu’il était président, Trump a critiqué son propre choix de diriger la Réserve fédérale américaine et a exigé une baisse des taux d’intérêt. Désormais, si Trump revenait à la Maison Blanche, certains de ses alliés ont élaboré des plans qui permettraient à Trump réélu de siéger aux réunions de fixation des taux d’intérêt de la Fed ou, à tout le moins, de remplacer l’actuel président de la Fed, Jerome Powell.
De même, l’indépendance de la Banque d’Angleterre a été officiellement remise en question. Le gouvernement britannique a également fait publiquement pression sur la Banque d’Angleterre pour qu’elle abaisse ses taux d’intérêt, vraisemblablement pour soutenir l’économie avant les élections générales de juillet.
En tant qu’économistes politiques, nous ne sommes pas surpris de voir des hommes politiques tenter d’exercer une influence sur les banques centrales. La politique monétaire, même après l’indépendance, a toujours été politique. D’une part, les banques centrales font toujours partie de la bureaucratie gouvernementale et l’indépendance qui leur est accordée peut toujours être annulée – soit en modifiant les lois, soit en revenant sur les pratiques établies.
De plus, la raison pour laquelle les politiciens – en particulier ceux qui sont confrontés à des élections – pourraient vouloir s’immiscer dans la politique monétaire est que les taux d’intérêt bas restent une méthode efficace et rapide pour stimuler une économie. Et même si les politiciens savent que le siège d’une banque centrale indépendante a des coûts – les marchés financiers peuvent réagir négativement ou l’inflation peut s’accentuer – le contrôle à court terme d’un outil politique puissant peut s’avérer irrésistible.
Légiférer sur l’indépendance
Si la politique monétaire est un outil politique si convoité, comment les banques centrales ont-elles tenu à distance les politiciens et sont-elles restées indépendantes ? Et cette indépendance est-elle en train de s’éroder ?
D’une manière générale, les banques centrales sont protégées par des lois qui accordent de longs mandats à leurs dirigeants, leur permettent de concentrer leur politique principalement sur l’inflation et limitent sévèrement les prêts au reste du gouvernement.
Bien entendu, une telle législation ne peut pas anticiper toutes les éventualités futures, ce qui pourrait ouvrir la porte à des ingérences politiques ou à des pratiques contraires à la loi. Et parfois, les banquiers centraux sont licenciés sans ménagement.
Cependant, les lois maintiennent les politiciens au pas. Par exemple, même dans les pays autoritaires, les lois protégeant les banques centrales de toute ingérence politique ont contribué à réduire l’inflation et à restreindre les prêts des banques centrales au gouvernement.
Dans nos propres recherches, nous avons détaillé la manière dont les lois ont isolé les banques centrales du reste du gouvernement, mais également la tendance récente à éroder cette indépendance juridique.
Politiser les nominations
Partout dans le monde, les nominations à la direction des banques centrales sont politiques : les élus sélectionnent les candidats en fonction de leurs qualifications professionnelles, de leur affiliation politique et, surtout, de leur aversion ou de leur tolérance à l’égard de l’inflation.
Mais les législateurs des différents pays exercent différents degrés de contrôle politique.
Une étude de 2023 montre que la grande majorité des dirigeants des banques centrales – environ 70 % – sont nommés par le chef du gouvernement seul ou avec l’intervention d’autres membres du pouvoir exécutif. Cela garantit que les préférences de la banque centrale sont plus proches de celles du gouvernement, ce qui peut renforcer la légitimité de la banque centrale dans les pays démocratiques, mais au risque de la perméabilité à l’influence politique.
Alternativement, les nominations peuvent impliquer le pouvoir législatif ou même le propre conseil d’administration de la banque centrale. Aux États-Unis, tandis que le président nomme les membres du Conseil de la Réserve fédérale, le Sénat peut rejeter et a déjà rejeté les candidats non conventionnels ou incompétents.
De plus, même si les nominations sont politiques, de nombreux banquiers centraux restent en fonction longtemps après que ceux qui les ont nommés ont été démis de leurs fonctions. Fin 2023, la durée la plus courante du mandat des gouverneurs était de cinq ans, et dans 41 pays, le mandat légal était de six ans ou plus.
Dans les années 2000, plusieurs pays ont réduit à quatre ou cinq ans le mandat des gouverneurs de leurs banques centrales. Parfois, cela s’inscrivait dans le cadre de restrictions plus larges de l’indépendance de la banque centrale, comme ce fut le cas en Islande en 2001, au Ghana en 2002 et en Roumanie en 2004.
L’objectif de faible inflation
En 2023, toutes les banques centrales du monde, sauf six, avaient pour objectif principal une faible inflation. Pourtant, de nombreuses banques centrales sont tenues par la loi de tenter d’atteindre des objectifs supplémentaires, parfois contradictoires, tels que la stabilité financière, le plein emploi ou le soutien aux politiques gouvernementales.
C’est le cas de 38 banques centrales qui ont soit le double mandat explicite de stabilité des prix et d’emploi, soit des objectifs plus complexes. En Argentine, par exemple, le mandat de la banque centrale est de garantir « l’emploi et le développement économique avec équité sociale ».
AP Photo/Natacha Pisarenko
Des objectifs contradictoires peuvent ouvrir les banques centrales à la politisation. Aux États-Unis, la Réserve fédérale a un double mandat : des prix stables et un emploi durable maximum. Ces objectifs sont souvent complémentaires, et les économistes soutiennent qu’une inflation faible est une condition préalable à des niveaux d’emploi élevés et durables.
Mais à une époque où se chevauchent une inflation élevée et un chômage élevé, comme à la fin des années 1970 ou lorsque la crise du COVID-19 touchait à sa fin en 2022, le double mandat de la Fed est devenu un terrain actif de querelles politiques.
Depuis 2000, au moins 23 pays ont élargi l’intervention de leurs banques centrales au-delà de la seule inflation.
Limites des prêts gouvernementaux
Les premières banques centrales ont été créées pour aider à garantir le financement des gouvernements en guerre. Mais aujourd’hui, limiter les prêts aux gouvernements est essentiel pour protéger la stabilité des prix contre des dépenses budgétaires insoutenables.
L’histoire est parsemée des conséquences de ne pas le faire. Par exemple, dans les années 1960 et 1970, les banques centrales d’Amérique latine ont imprimé de la monnaie pour soutenir les objectifs de dépenses de leurs gouvernements. Mais cela a entraîné une inflation massive sans garantir la croissance ni la stabilité politique.
Aujourd’hui, les limites imposées aux prêts sont fortement associées à une inflation plus faible dans les pays en développement. Et les banques centrales jouissant d’un haut niveau d’indépendance peuvent rejeter les demandes de financement d’un gouvernement ou dicter les conditions des prêts.
Pourtant, au cours des deux dernières décennies, près de 40 pays ont rendu leurs banques centrales moins capables de limiter le financement du gouvernement central. Dans les exemples les plus extrêmes – comme en Biélorussie, en Équateur ou même en Nouvelle-Zélande – ils ont transformé la banque centrale en un financier potentiel pour le gouvernement.
Les banquiers centraux comme boucs émissaires
Ces dernières années, les gouvernements ont tenté d’influencer les banques centrales en faisant pression pour une baisse des taux d’intérêt, en faisant des déclarations critiquant la politique des banques ou en appelant à des réunions avec les dirigeants des banques centrales.
Dans le même temps, les responsables politiques ont imputé aux mêmes banquiers centraux un certain nombre de défaillances perçues : leur manque d’anticipation des chocs économiques tels que la crise financière de 2007-2009 ; dépasser leur autorité avec l’assouplissement quantitatif ; et créer des inégalités ou une instabilité massives tout en essayant de sauver le secteur financier.
Et depuis le milieu de l’année 2021, les grandes banques centrales luttent pour maintenir l’inflation à un niveau bas, ce qui soulève des questions de la part des politiciens populistes et antidémocratiques sur les mérites d’une relation sans lien de dépendance.
Mais réduire l’indépendance des banques centrales est une voie historiquement sûre vers une inflation élevée.
