Les États-Unis ont depuis longtemps déclaré leur objectif de maintenir un « statu quo » qui évite une position officielle sur la souveraineté de Taiwan, décourage Taiwan de déclarer son indépendance et, par conséquent, équivaut effectivement à l’absence de déclenchement d’hostilités. La récitation ad nauseam par Washington du soutien américain au « statu quo » – défini comme l’état de choses existant – est cependant de plus en plus déconnectée de la réalité de la Chine en tant qu’« adversaire le plus puissant que les États-Unis aient affronté de mémoire d’homme » et de la réalité de la Chine. La maturation de Taiwan en tant que démocratie dynamique. Le concept de « statu quo » représente fidèlement le langage de la politique américaine, mais il ne traite pas des tactiques de zone grise utilisées par Pékin à l’égard de Taiwan, qui pourraient permettre à Pékin d’atteindre ses objectifs politiques à l’égard de Taipei sans franchir les lignes rouges perçues par les États-Unis. Il est temps de réaligner la politique américaine vers quelque chose qui reflète mieux ce défi. Et même si le cadre politique de Washington a été et – selon toute vraisemblance, il restera – un cadre populaire et bipartisan, le cadre lui-même a été conçu il y a plus de quatre décennies dans un environnement géostratégique radicalement différent. Alors qu’il ne reste que 25 ans avant l’objectif de renouveau national de la Chine d’ici 2049 – et cinq élections présidentielles américaines entre-temps – Washington ne peut pas se permettre d’attendre pour ajuster son approche et affiner sa rhétorique politique actuelle.
La politique américaine envers Taiwan dans son contexte
Les origines de l’approche actuelle des États-Unis à l’égard de la politique de Taiwan peuvent être attribuées à plusieurs points d’inflexion historiques, dont l’un a été énoncé par Richard Nixon dans un article de Foreign Affairs de 1967, « L’Asie après le Vietnam », juste avant sa deuxième campagne à la présidence. Reconnaissant l’implication croissante des États-Unis en Asie après trois guerres, Nixon a compris la nécessité d’un recalibrage stratégique. Il s’est rendu compte qu’une sortie du Vietnam était nécessaire, tout comme une approche qui empêcherait les États-Unis de s’impliquer dans de futurs conflits asiatiques tout en permettant à Washington de rivaliser avec l’Union soviétique. Dans ce contexte, l’approche qu’il proposait à l’égard de la Chine était particulièrement lucide : il reconnaissait la Chine comme un adversaire et une puissance révisionniste dotée de l’arme nucléaire qui représentait un « danger présent et potentiel » et nécessitait « des mesures conçues pour faire face à ce danger ». » Mais il s’est également rendu compte que le défi à court terme de l’Amérique viendrait moins probablement de la Chine que de l’Union soviétique.
Nixon a décrit dans son article la stratégie qu’il poursuivrait en tant que président : un changement stratégique dans l’approche globale des États-Unis à l’égard de l’Asie, motivé par un rapprochement avec la Chine qui aurait permis d’éviter une guerre nucléaire, de vaincre l’Union soviétique pendant la guerre froide, d’empêcher la propagation de l’Asie. le communisme, favorisé la prospérité économique en Asie et maintenu la domination américaine dans la région. Une nouvelle ère a commencé lorsque Nixon est entré en fonction et a trouvé des partenaires prêts à engager les États-Unis, à la fois avec Mao Zedong et Zhou Enlai. Comme le montrent clairement les nombreux documents historiques officiels de l’époque, les deux parties sont venues à la table avec la volonté de négocier sur des intérêts communs. En fin de compte, il s’agissait d’un compromis qui correspondait à ce que Nixon avait défini comme les intérêts américains : de bonnes relations avec Pékin étaient essentielles pour prévenir un futur enchevêtrement régional, gérer la concurrence avec l’Union soviétique et soutenir une stratégie de sortie du Vietnam. Ce n’est que sur la question de Taiwan que les deux parties ont convenu de ne pas être d’accord ; au lieu de cela, comme l’ont décrit les États-Unis, « reconnaissant » la position de l’autre gouvernement sans prendre définitivement position en faveur d’une résolution. Cette nuance a finalement contribué à ouvrir la voie à la reconnaissance diplomatique de Pékin par Washington sous la présidence de Jimmy Carter en 1979.
L’approche politique américaine à l’égard de Taiwan a commencé à se cristalliser à mesure que le rapprochement passait à la reconnaissance formelle de Pékin. Aujourd’hui, ce que l’on appelle la politique américaine « d’une seule Chine » est généralement décrite par les responsables américains comme découlant d’une série de documents juridiques et politiques déterminants : le Taiwan Relations Act (1979) ; les trois communiqués conjoints États-Unis-Chine (1972, 1979 et 1982) ; et les Six Assurances (1982). Parfois, les responsables mettront l’accent sur quelques principes supplémentaires, notamment un intérêt constant pour la résolution pacifique des différends, une opposition aux changements unilatéraux du statu quo, un non-soutien à l’indépendance de Taiwan et une préférence pour la poursuite du dialogue entre toutes les parties. Comme l’a noté Richard Bush, chercheur à Brookings, certains de ces documents politiques sont plus importants pour Pékin que pour Taipei (et vice versa) – mais, à notre avis, tous comptent dans la manière dont les États-Unis rivalisent avec la Chine et font évoluer leur soutien à Taiwan. -défense d’une manière adaptée à l’environnement de menace.
Cimenter le « statu quo »
Avance rapide jusqu’à aujourd’hui, et la politique américaine à l’égard de Taiwan reste l’une des rares questions véritablement cohérentes et bipartites à Washington. Même si une telle continuité politique peut offrir des garanties extérieures de stabilité, que ce soit aux décideurs politiques chinois qui surveillent chaque mot et tweet de Zhongnanhai ou aux alliés et partenaires américains partageant les mêmes idées, il existe un risque croissant que les États-Unis autorisent des formulations historiques plutôt que des réalités géostratégiques actualisées. pour guider l’approche de Washington à l’égard de Taiwan. En d’autres termes, il y a des risques à continuer d’utiliser le cadre politique défini pour la première fois par Nixon – qui cherchait à gérer les réalités d’une Chine très différente – en tant que dirigeant par rapport auquel se mesure la politique américaine à l’égard de Taiwan et du reste de l’Asie.
Ce que nous pensons être particulièrement préjudiciable à la promotion des intérêts stratégiques américains à long terme dans la région, c’est la focalisation apparemment focale des responsables américains sur l’affirmation publique de « maintenir le statu quo ». Alors qu’une grande partie du cadre politique américain pour Taiwan peut être définie ou interprétée à partir des documents politiques de Washington sur « une seule Chine », toute clarté sur ce qu’implique le « statu quo » – ou, mieux encore, sur la question de savoir quel « statu quo » est la version qui définira tout d’autres – est laissé à l’interprétation. En l’absence d’une définition explicite ou juridiquement contraignante, le concept a plutôt évolué largement aux yeux du spectateur. Alors que le « statu quo » peut être plus familièrement défini comme « l’état de choses existant » lorsqu’il s’agit du détroit de Taiwan, le terme est devenu une expression fourre-tout pour encourager toutes les parties à éviter la guerre.
Aucune de ces conceptualisations n’atteint le « statu quo » que Nixon cherchait à préserver en élaborant sa stratégie asiatique. Le « statu quo » qu’il a défini pour Washington était celui qui, à l’époque, consistait en une bien plus grande parité militaire entre la Chine et Taiwan, en l’absence de « nouvelle normalité » pour l’armée chinoise opérant autour de Taiwan et en un optimisme implicite selon lequel la Chine serait dissuadée. par les coûts du conflit en poursuivant des comportements coercitifs à l’égard de Taipei.
Nous avons assisté au cours des décennies suivantes à la chute de l’Union soviétique, à la montée en puissance et aux ambitions mondiales de la Chine, ainsi qu’à la transformation de Taiwan en une démocratie florissante et une plaque tournante cruciale pour le commerce et l’innovation mondiaux. Le « statu quo » actuel est probablement un statu quo que les rédacteurs des documents politiques fondamentaux « une seule Chine » ne reconnaîtraient pas. Elle se caractérise par un Pékin de plus en plus autoritaire – manifestant à plusieurs reprises au sein de son voisinage et au-delà d’une grande tolérance à l’égard des critiques dans la poursuite de ses objectifs politiques et de ses revendications territoriales. Ce « statu quo » a également des conséquences néfastes sur Taiwan, Pékin tirant parti de la coercition militaire et socio-économique pour éroder progressivement le psychisme politique et l’état de préparation de Taiwan dans le but de coopter l’objectif d’unification tant recherché.
Le « statu quo » d’aujourd’hui ne sert tout simplement plus les intérêts américains en appliquant une vision archaïque de la Chine à l’ambiguïté dans la façon dont Washington décrit les mesures qu’il prend pour prévenir un conflit dans le détroit de Taiwan. La défense persistante du « statu quo » par Washington pourrait permettre aux États-Unis d’éviter le déclenchement des hostilités, mais ce faisant, cette rhétorique rend la position américaine défensive. Les États-Unis sont perpétuellement obligés de répondre aux défis de la Chine – tels que les incursions aériennes record et les exercices « Joint Sword » – dans un effort pour préserver un « statu quo » qui évite une escalade vers la guerre et préserve les accords sur lesquels reposent officiellement les États-Unis. les relations bilatérales étaient autrefois négociées. Pour Taiwan, prôner le « statu quo » risque d’obscurcir l’urgence de la menace à laquelle l’île est confrontée ; cela se traduit par l’absence de guerre, mais ce faisant, normalise les actions coercitives de la Chine dans la zone grise à l’égard de l’île.
Washington aurait dû procéder à une révision de sa politique
Même si certains plaident pour que les États-Unis clarifient leur position en faveur de Taiwan et contre la Chine dans un conflit, nous ne plaidons pas en faveur d’une « clarté stratégique ». En effet, en l’absence d’un traité de défense formel, toute décision de prendre parti dans un conflit sera très certainement ambiguë. Nous ne préconisons pas non plus que les documents politiques fondamentaux d’« une seule Chine » soient jetés par la fenêtre ; les documents politiques « une seule Chine » ont été rédigés de main de maître et le langage est resté volontairement ambigu pour permettre aux décideurs politiques actuels et futurs de procéder à des ajustements qui reflètent les réalités géostratégiques. Les interprétations des documents politiques fondamentaux par les responsables doivent nécessairement être révisées – à la fois formellement et informellement – chaque fois qu’un changement majeur dans les conditions se produit. Dans ce cas, nous pensons que Washington aurait dû procéder à un examen politique complet et formel de son approche à l’égard de Taiwan, qui reflète avec précision les évaluations actualisées de la menace, les objectifs politiques de la Chine, l’évolution de la démocratie à Taiwan et l’ensemble des actions du gouvernement américain – aux côtés de celles-ci. des alliés et partenaires régionaux de Washington – pour faire progresser les intérêts américains dans toute la région Indo-Pacifique. Il n’est pas nécessaire que ce processus soit public ; nous pensons en effet qu’elle sera probablement plus efficace et évitera toute réaction de la Chine si elle est menée à huis clos.
Il y a eu des examens informels et ponctuels de la politique américaine à l’égard de Taiwan dans toutes les administrations, mais le seul examen formel et publiquement documenté date de l’ère Clinton. (Les appels du Congrès en faveur d’un autre examen, pas plus tard qu’en 2014, ne semblent pas avoir porté leurs fruits.) L’examen de l’ère Clinton a été mené par le Département d’État et cherchait à concilier la façon dont le gouvernement américain a mis en œuvre la loi sur les relations avec Taiwan (1979) ; d’après les récits transmis aux auteurs par ceux qui étaient au courant du processus à l’époque, il est entendu que la révision politique s’est déroulée parallèlement à l’élaboration du décret 13014 pour déléguer les pouvoirs de la loi sur les relations avec Taiwan (1979) du président au secrétaire. d’état. Bien que les hommes d’affaires et le Congrès aient été impliqués dans l’examen, l’inclusion des départements avec lesquels la politique de Taiwan a aujourd’hui considérablement mûri est étonnamment absente de toute documentation publique sur cet effort : le ministère américain de la Défense et le représentant américain au commerce. Les deux agences représentent aujourd’hui des piliers essentiels de la relation entre les États-Unis et Taiwan, que ce soit par la fourniture continue d’armes et de services défensifs ou par l’augmentation du volume des échanges commerciaux des deux côtés du Pacifique.
Pour la nouvelle administration Trump, la combinaison de l’agression continue de la Chine et de la maturation naturelle des relations entre les États-Unis et Taïwan présente une opportunité unique d’actualiser et d’exploiter davantage les flexibilités inhérentes au cadre politique actuel. Ce n’est que grâce à un processus délibéré et interinstitutionnel de révision de la politique que Washington sera en mesure de faire évoluer son approche, non seulement pour assurer l’alignement sur l’importance stratégique des actions pangouvernementales sur la Chine et Taiwan, mais aussi pour approfondir la manière dont le processus interinstitutionnel peut davantage poursuivre activement ces actions essentielles dans les limites du cadre politique actuel.
Lauren Dickey, PhD, est associée principale non-résidente pour le China Power Project au Centre d’études stratégiques et internationales. De janvier 2020 à mars 2024, elle a été conseillère principale et directrice par intérim pour Taiwan au sein du bureau du secrétaire à la Défense.
Matthew Kent est un officier de l’armée américaine qui occupe actuellement le poste de doyen associé au Collège d’études de sécurité du Centre Asie-Pacifique Daniel K. Inouye d’études de sécurité. Il a rejoint la faculté du College of Security Studies en septembre 2022 après une tournée de trois ans en tant que chef de la section des affaires de liaison à l’American Institute de Taiwan-Taipei.
Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que les auteurs et ne représentent pas l’armée américaine, le ministère de la Défense ou toute autre partie du gouvernement américain.
Image : Spécialiste de la communication de masse 1re classe Scott Taylor via Wikimedia Commons
