Chaque campagne électorale attire de plus en plus l’attention sur les sommes d’argent qui influencent la politique américaine, sur les personnes qui les dépensent et sur les objectifs poursuivis. Les gens s’inquiètent en particulier de ce que l’on appelle « l’argent noir ». Par exemple, les médias ont récemment souligné l’augmentation des dépenses d’argent noir, tant du côté démocrate que républicain.
Ce terme fait peur et évoque le spectre de personnes obscures manipulant la politique du pays. En tant que chercheur qui étudie le système démocratique américain, je pense qu’il vaut la peine de décortiquer ce qu’est l’argent noir, les inquiétudes qu’il suscite et les mesures qui pourraient être prises pour y remédier.
Donateurs politiques non identifiés
Lorsque les gens parlent d’argent noir, ils font généralement référence à l’argent dépensé pour les élections et provenant de sources qui ne peuvent être identifiées.
Les lois fédérales et étatiques imposent certaines limites aux contributions et exigent que certaines contributions et dépenses politiques soient rendues publiques. Les candidats à un poste fédéral, par exemple, doivent signaler les donateurs de leur campagne à la Commission électorale fédérale. La FEC met ces rapports à la disposition du public.
De même, les super PAC – groupes autorisés à dépenser des sommes illimitées pour un plaidoyer électoral indépendant – doivent également déclarer certaines informations sur les dons, telles que l’identité et les montants donnés par les personnes qui donnent plus de 200 $ US par an.
Mais les lois sur la divulgation du financement des campagnes présentent des lacunes.
La loi fédérale, par exemple, permet à certaines entités – notamment les organisations à but non lucratif désignées comme des organisations de « protection sociale » ou des associations professionnelles en vertu des articles 501(c)(4) et 501(c)(6) du code des impôts – de lever et de dépenser des sommes importantes pour le plaidoyer électoral sans divulguer leurs donateurs.
Une autre voie d’argent noir consiste à faire des dons aux super PAC par l’intermédiaire de sociétés écrans, qui sont des sociétés créées dans le but de dissimuler les activités financières d’autres personnes ou groupes – dans ce cas, les contributions politiques. Bien que les super PAC soient légalement tenus de déclarer de qui ils ont reçu les contributions, si les fonds proviennent de sociétés écrans, les super PAC peuvent ne pas savoir et ne sont pas tenus de divulguer la provenance réelle de l’argent. Cette information reste cachée au public.
Le manque de transparence des donateurs suscite de nombreuses inquiétudes. Les électeurs peuvent avoir plus de mal à évaluer la validité des messages politiques ou à discerner si les candidats sont liés à certains intérêts. Les régulateurs et les organismes de surveillance peuvent avoir du mal à détecter des activités illégales, telles que les dépenses de campagne des ressortissants étrangers. Et des personnes et des groupes sans scrupules peuvent diffuser de fausses informations ou des discours destructeurs sans être identifiés ni tenus responsables.
Dépenses politiques non divulguées
Alors que les discussions sur l’argent noir se concentrent généralement sur sa provenance, le terme peut également décrire un manque de transparence sur sa destination.
En vertu de la loi fédérale, les comités de campagne doivent déclarer leurs versements directs, tels que les paiements aux fournisseurs ou aux consultants. Ces fournisseurs et consultants fonctionnent cependant parfois comme des entités intermédiaires qui reçoivent des fonds de campagne et achètent ensuite des biens et des services non divulgués. Et n’importe lequel de ces destinataires peut être constitué en société écran, ce qui rend le flux de fonds encore plus difficile à suivre.
Par exemple, la campagne de Hillary Clinton en 2016 et le Comité national démocrate ont fait l’objet de plaintes auprès de la FEC pour ne pas avoir divulgué les paiements indirects effectués par l’intermédiaire du cabinet d’avocats de la campagne à des chercheurs qui ont compilé un dossier sur les liens de Donald Trump avec la Russie. La campagne Clinton et le DNC ont payé une amende pour régler l’affaire sans reconnaître de faute.
Mais la mise en œuvre de cette loi peut s’avérer difficile. En 2020, un groupe de surveillance a déposé une plainte auprès de la FEC, alléguant que la campagne de réélection de Trump avait versé des centaines de millions de dollars à une entité intermédiaire dans le but inapproprié de dissimuler ses dépenses, qui comprenaient des paiements à des conseillers de haut rang et à des membres de sa famille qui, selon la loi, auraient autrement été divulgués. La FEC a rejeté la plainte de Trump en 2022 lorsque les commissaires se sont retrouvés dans l’impasse à 3 contre 3 sur la question de savoir s’il fallait la poursuivre.
Tout comme l’absence de divulgation des donateurs, l’absence de divulgation des dépenses peut priver les électeurs et les régulateurs d’informations précieuses. Le manque de transparence peut également donner lieu à des pratiques de campagne douteuses, comme l’utilisation des fonds donnés de manière à enrichir les candidats, leur personnel de campagne ou leurs associés.
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Des réformes fédérales au point mort
Les partisans d’une plus grande transparence du financement des campagnes électorales n’ont pas eu beaucoup de succès pour inciter les législateurs et les régulateurs fédéraux à s’attaquer au problème de l’argent noir.
Depuis 2010, les démocrates du Congrès ont présenté un projet de loi connu sous le nom de DISCLOSE Act. Entre autres exigences, il obligerait les groupes d’argent noir à révéler l’identité de leurs principaux donateurs et limiterait le recours à des sociétés écrans pour dissimuler l’identité des donateurs. Si plusieurs versions du projet de loi ont été adoptées par la Chambre des représentants, elles ont été bloquées à plusieurs reprises au Sénat. Les opposants soutiennent que ces mesures porteraient atteinte au droit à la vie privée des personnes et entraveraient la liberté d’expression protégée par la Constitution.
Les défenseurs de la cause des droits de l’homme ont également fait des progrès minimes pour persuader le Congrès ou les agences fédérales d’adopter de nouvelles réglementations en matière de divulgation ou de renforcer leur application.
La FEC, dont les six commissaires sont divisés de manière égale, a souvent été incapable de réunir une majorité pour accepter de prendre des mesures. Et les décisions récentes les plus notables de la FEC ont été d’assouplir, plutôt que de durcir, les règles de financement des campagnes électorales. Le Congrès a interdit à la Securities and Exchange Commission d’établir de nouvelles règles de divulgation des dépenses politiques pour les sociétés cotées en bourse, bien que certaines sociétés déclarent elles-mêmes plus que ce que la loi exige.
Les efforts des États pour lutter contre l’argent noir
L’argent sale est également un problème lors des élections locales et régionales. La force des lois sur la transparence varie d’un État à l’autre. Comme ces élections reçoivent généralement moins d’attention et de contrôle que les élections fédérales, l’argent circule parfois de manière encore plus opaque.
Contrairement au gouvernement fédéral, un certain nombre d’États et de localités ont renforcé leurs règles de divulgation ces dernières années. L’Arizona, la Californie, le Colorado, le New Jersey et Washington, par exemple, ont adopté de nouvelles lois exigeant davantage d’informations sur les donateurs, notamment sur les sources originales des fonds transférés entre plusieurs groupes avant d’être dépensés pour la campagne électorale.
Entre-temps, des États comme l’Iowa, le Massachusetts et le Texas ont adopté des lois exigeant que les campagnes fournissent des détails sur la manière dont les consultants et les fournisseurs dépensent les fonds de la campagne.
Même dans ces États, des lacunes subsistent en matière de transparence. En réalité, les efforts visant à améliorer la transparence peuvent ressembler à un jeu de chat et de souris : chaque nouvelle série de réglementations tend à générer de nouvelles solutions de contournement. Mais les expériences menées dans ces États et ailleurs peuvent servir de modèles et d’enseignements à d’autres juridictions.
Fred Schilling, Collection de la Cour suprême des États-Unis
Questions constitutionnelles
Au-delà du défi politique que représente l’adoption de réglementations plus strictes en matière de transparence, les partisans de telles mesures sont également confrontés à d’éventuels défis constitutionnels de la part des opposants à la divulgation.
Dans plusieurs affaires, notamment dans l’affaire Citizens United v. FEC de 2010, la Cour suprême des États-Unis a rejeté les recours en vertu du Premier amendement déposés par des personnes qui dépensaient des fonds publics et souhaitaient dissimuler leur identité. Dans cette affaire, la Cour a observé que la transparence aide l’électorat à « prendre des décisions éclairées et à accorder le poids approprié aux différents intervenants et messages ».
Cependant, la Cour suprême a également reconnu le droit de s’exprimer de manière anonyme sur le plan politique. Et ces dernières années, la supermajorité conservatrice de la Cour est devenue un peu plus sceptique quant aux règles de divulgation, notamment dans une affaire de 2021, Americans for Prosperity Foundation v. Bonta, qui a annulé une loi d’État exigeant que les organismes de bienfaisance identifient leurs principaux donateurs. Dans son opinion dissidente, la juge Sonia Sotomayor a averti que l’argument de la Cour pourrait être appliqué aux réglementations sur la divulgation du financement des campagnes électorales.
Par conséquent, même si l’élan public se renforce en faveur de réglementations plus strictes en matière de transparence, la Cour suprême pourrait constituer un obstacle à de telles réformes.
