Le Congrès a une fois de plus fait la une des journaux pour toutes les mauvaises raisons, avec plusieurs médias ces derniers mois vantant l’actuel 118e Congrès comme étant peut-être le moins productif de l’histoire de l’institution. En 2023, le Congrès n’a adopté que 34 projets de loi, soit le nombre le plus bas depuis des décennies.
Ce n’est que récemment que le Congrès a pu adopter un projet de loi budgétaire qui maintiendra le gouvernement ouvert jusqu’à l’automne 2024, après des mois de retard et de mesures provisoires.
En conséquence, le marteau du président de la Chambre, Mike Johnson, semble une fois de plus en jeu, alors que les républicains conservateurs se révoltent contre son soutien au projet de loi.
Malgré cela, les terribles avertissements des médias, et même des membres du Congrès, concernant le manque de productivité du pouvoir législatif manquent souvent de contexte et sont souvent trompeurs. Examinons les chiffres et voyons ce que la science politique en dit.
Qu’est-ce qui rend le Congrès productif ?
Historiquement, il y a eu des variations significatives dans le nombre de lois que le Congrès fait d’une année à l’autre. Il existe quelques facteurs bien compris qui influencent cela, et tous contribuent à expliquer pourquoi 2023 ne sera probablement jamais une année record en termes de productivité au Congrès.
Un facteur évident est le contrôle des partis sur le Congrès et la présidence. Si le Sénat, la Chambre et la présidence sont contrôlés par le même parti, il y a généralement davantage d’accords politiques entre eux, facilitant ainsi l’adoption des projets de loi. Les démocrates et les républicains ont bénéficié de ce que les politologues comme moi appellent un contrôle de « gouvernement unifié » pendant les premières années les plus productives des administrations Biden, Trump et Obama.
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Il existe également des preuves que les années électorales stimulent davantage, et non pas moins, la productivité législative. Les membres du Congrès se connaissent mieux au cours de la deuxième année de leur mandat ; ils ont renoncé à bon nombre des tâches cérémonielles qui marquent le début d’une session du Congrès ; et les députés sont impatients de démontrer leur action législative aux électeurs lors de leurs campagnes de réélection.
Il est possible que le Congrès accélère son rythme en 2024. L’année dernière, le Congrès a adopté un certain nombre de projets de loi de financement provisoires, ainsi que des lois plus modestes sur les anciens combattants et les questions environnementales. Mais des questions cruciales comme l’aide étrangère, la réglementation des médias sociaux et l’immigration restent sur la table.
Enfin, et c’est peut-être le plus important, le Congrès est dans la meilleure position pour réussir lorsqu’il est dirigé par des législateurs compétents et expérimentés dotés d’un grand capital politique.
Cela n’a pas été le cas jusqu’à présent au Congrès actuel. La Chambre a eu deux nouveaux orateurs en l’espace d’un an, et tous deux n’avaient pas le pouvoir politique, l’expérience ou la perspicacité nécessaires pour diriger la Chambre et produire une législation acceptable.
Le président Kevin McCarthy, républicain de Californie, a été évincé en octobre 2023 en raison d’un manque de soutien au sein de son propre parti. Johnson, un républicain de Louisiane, a peu d’expérience, n’ayant effectué que trois mandats complets.
Le travail de Johnson a été rendu encore plus difficile par la diminution constante de la majorité républicaine à la Chambre. Et la polarisation généralisée entre les deux partis rend de plus en plus difficile la recherche d’un accord législatif.
La façon dont vous mesurez la productivité est importante
La majeure partie de la couverture médiatique du manque historique de productivité du Congrès a tendance à se concentrer sur le nombre de projets de loi adoptés comme mesure clé. Mais il s’agit d’une approche simpliste car elle considère tous les projets de loi comme étant d’égale importance, quelle que soit leur substance.
Certains projets de loi qui deviennent loi sont purement cérémoniaux ; par exemple, ils renomment les installations des Anciens Combattants ou frappent des pièces commémoratives.
D’autres prennent des mesures plus substantielles, comme réglementer le commerce extérieur. D’autres encore ne sont pas seulement substantielles, mais sont ce que les décideurs politiques qualifient de textes législatifs « historiques », comme la loi sur les soins abordables de 2010 – également connue sous le nom d’Obamacare – ou la loi sur les réductions d’impôts et l’emploi de 2017.
L’utilisation du total brut des projets de loi adoptés et promulgués traite tous ces éléments de la même manière. Des décomptes plus précis pourraient accorder moins de poids aux lois non substantielles, voire les supprimer du décompte, et donner plus de poids aux lois historiques.
Un problème connexe est que la taille et la portée des textes législatifs moyens ont radicalement changé au cours des dernières décennies. Le Congrès s’engage de plus en plus dans ce qu’on appelle la « législation omnibus », qui combine plusieurs textes législatifs, parfois sans rapport, en un seul projet de loi de grande envergure qui reçoit une voix.
Ce processus a donné lieu à des projets de loi de fond moins nombreux et plus volumineux plutôt qu’à un plus grand nombre de petits textes législatifs.
Par exemple, la loi sur la réduction de l’inflation de 2022 (d’un prix de 800 milliards de dollars) ou le plan de sauvetage américain de 2021 (d’un prix de 1 900 milliards de dollars) ne comptent que pour deux projets de loi. Au cours des décennies précédentes, leur contenu aurait été divisé en dizaines de projets de loi.
Il existe d’autres moyens pour les législateurs d’être productifs. Lorsque les députés d’aujourd’hui présentent des projets de loi, tiennent des auditions en commission et défendent leur législation, ces actions peuvent avoir de l’importance même si les projets de loi ne sont pas adoptés par le Congrès actuel. Les efforts législatifs entrepris aujourd’hui peuvent jeter les bases des progrès législatifs réalisés à l’avenir.
2023 était encore un point bas
Tout ce contexte est crucial pour comprendre si le Congrès fait un travail législatif efficace. Malgré cela, il semble que le Congrès de 2023 – en particulier la Chambre des représentants – ait été historiquement improductif, quelle que soit la manière dont on le présente.
Les législateurs ont présenté autant de lois que d’habitude, mais en raison du chaos des dirigeants en 2023, ainsi que des batailles apparemment interminables sur le budget fédéral, très peu de ces lois retiennent l’attention, et encore moins de votes lors de leur adoption finale.
Le 118e Congrès s’étend de janvier 2023 jusqu’aux premiers jours de janvier 2025, il a donc encore le temps de combler ce déficit historique. Mais à ce stade, il semble peu probable que le Congrès soit beaucoup plus productif au cours des neuf prochains mois qu’il ne l’a été au cours des 15 derniers.
