Les combustibles fossiles sont le principal moteur du changement climatique, mais ils sont encore largement subventionnés par les gouvernements du monde entier.
Bien que de nombreux pays aient explicitement promis de réduire les subventions aux combustibles fossiles pour lutter contre le changement climatique, cela s’est avéré difficile à réaliser. En conséquence, les combustibles fossiles restent relativement peu coûteux, et leur utilisation ainsi que leurs émissions de gaz à effet de serre continuent de croître.
Je travaille dans le droit de l’environnement et de l’énergie et j’étudie le secteur des combustibles fossiles depuis des années. Voici comment fonctionnent les subventions aux combustibles fossiles et pourquoi elles sont si obstinées.
Qu’est-ce qu’une subvention ?
Une subvention est un avantage financier accordé par un gouvernement à une entité ou à une industrie. Certaines subventions sont relativement évidentes, comme l’assurance récolte financée par des fonds publics ou les subventions à la recherche pour aider les sociétés pharmaceutiques à développer de nouveaux médicaments.
D’autres sont moins visibles. Un droit de douane sur un produit importé, par exemple, peut subventionner les fabricants nationaux de ce produit. De manière plus controversée, certains diront que lorsqu’un gouvernement ne parvient pas à faire payer à une industrie les dommages qu’elle cause, comme la pollution de l’air ou de l’eau, cela équivaut également à une subvention.
Les subventions, notamment dans ce sens plus large, sont répandues dans l’ensemble de l’économie mondiale. De nombreuses industries reçoivent des avantages grâce à des politiques publiques qui sont refusées aux autres industries de la même juridiction, comme des allègements fiscaux, des réglementations assouplies ou des soutiens commerciaux.
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Les gouvernements ont recours aux subventions pour des raisons politiques et pratiques. Sur le plan politique, les subventions sont utiles pour conclure des marchés ou renforcer le soutien politique. Dans les démocraties, ils peuvent apaiser les électeurs qui autrement ne seraient pas disposés à accepter un changement de politique. La loi de 2022 sur la réduction de l’inflation, par exemple, a été adoptée par le Congrès en subventionnant à la fois les énergies renouvelables et la production de pétrole et de gaz.
En pratique, les subventions peuvent stimuler une jeune industrie prometteuse comme celle des véhicules électriques, attirer des entreprises dans une communauté ou aider un secteur mature à survivre à un ralentissement économique, comme l’a fait le sauvetage de l’industrie automobile en 2008. Bien entendu, les politiques peuvent survivre à leur objectif initial ; Certaines des subventions pétrolières actuelles peuvent être attribuées à la Grande Dépression.
Comment les énergies fossiles sont-elles subventionnées ?
Les subventions aux combustibles fossiles prennent de nombreuses formes dans le monde. Par exemple:
En Arabie Saoudite, les prix du carburant sont fixés par le gouvernement plutôt que par le marché ; les prix plafonds subventionnent le prix que les citoyens paient pour l’essence. Le coût pour les producteurs de pétrole publics est compensé par les exportations de pétrole, qui éclipsent la consommation intérieure.
L’Indonésie plafonne également les prix de l’énergie, puis indemnise les sociétés énergétiques publiques pour les pertes qu’elles supportent.
Aux États-Unis, les compagnies pétrolières peuvent bénéficier d’une déduction fiscale pour une grande partie de leurs coûts de forage.
D’autres subventions sont moins directes, par exemple lorsque les gouvernements sous-évaluent les permis d’exploitation minière ou de forage de combustibles fossiles ou ne parviennent pas à collecter toutes les taxes dues par les producteurs de combustibles fossiles.
Les estimations de la valeur totale des subventions mondiales aux combustibles fossiles varient considérablement selon que les analystes utilisent une définition large ou étroite. L’Organisation de coopération et de développement économiques, ou OCDE, a calculé que le total annuel s’élèverait à environ 1 500 milliards de dollars en 2022. Le Fonds monétaire international a rapporté un chiffre quatre fois plus élevé, soit environ 7 000 milliards de dollars.
Pourquoi les estimations des subventions aux combustibles fossiles varient-elles si considérablement ?
Les analystes ne sont pas d’accord sur la question de savoir si les tableaux de subventions doivent inclure les dommages environnementaux liés à l’extraction et à l’utilisation de combustibles fossiles qui ne sont pas intégrés dans le prix du carburant. Le FMI considère les coûts du réchauffement climatique, de la pollution atmosphérique locale et même des embouteillages et des dégâts routiers comme des subventions implicites, car les entreprises de combustibles fossiles ne paient pas pour remédier à ces problèmes. L’OCDE omet ces avantages implicites.
Mais quelle que soit la définition retenue, l’effet combiné des politiques nationales sur les prix des combustibles fossiles payés par les consommateurs est dramatique.
Le pétrole, par exemple, est négocié sur le marché mondial, mais le prix du gallon d’essence varie énormément à travers le monde, d’environ 10 cents en Iran, en Libye et au Venezuela – où il est fortement subventionné – à plus de 7 dollars à Hong Kong, le Pays-Bas et une grande partie de la Scandinavie, où les taxes sur les carburants neutralisent les subventions.
Que fait le monde concernant les subventions aux combustibles fossiles ?
Les dirigeants mondiaux ont reconnu que les subventions aux combustibles fossiles sapent les efforts de lutte contre le changement climatique, car elles rendent les combustibles fossiles moins chers qu’ils ne le seraient autrement.
En 2009, les dirigeants du G20, qui regroupe bon nombre des plus grandes économies du monde, ont publié une déclaration résolue à « rationaliser et éliminer progressivement à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles qui encouragent le gaspillage ». Plus tard la même année, les gouvernements du forum de coopération économique Asie-Pacifique, ou APEC, ont pris un engagement identique.
En 2010, 10 autres pays, dont les Pays-Bas et la Nouvelle-Zélande, ont formé le groupe des Amis de la réforme des subventions aux combustibles fossiles pour « bâtir un consensus politique sur l’importance de la réforme des subventions aux combustibles fossiles ».
Pourtant, ces engagements n’ont guère fait bouger les choses. Une étude majeure portant sur 157 pays entre 2003 et 2015 a révélé que les gouvernements « ont collectivement fait peu ou pas de progrès » vers la réduction des subventions. En fait, l’OCDE a constaté que le total des subventions mondiales a presque doublé en 2021 et 2022.
Alors pourquoi les subventions aux combustibles fossiles sont-elles difficiles à éliminer ?
Il existe diverses raisons pour lesquelles les subventions aux combustibles fossiles sont difficiles à éliminer. De nombreuses subventions affectent directement les coûts auxquels sont confrontés les producteurs de combustibles fossiles, de sorte que la réduction des subventions tend à augmenter les prix pour les consommateurs. Étant donné que les combustibles fossiles touchent presque tous les secteurs économiques, la hausse des coûts des carburants fait monter les prix d’innombrables biens et services.
La réforme des subventions a tendance à être largement ressentie et à être largement inflationniste. Et à moins d’être soigneusement conçues, les réductions des subventions peuvent être régressives, obligeant les résidents à faible revenu à consacrer un pourcentage plus important de leurs revenus à l’énergie.
Ainsi, même dans les pays où il existe un large soutien en faveur de politiques climatiques robustes, la réduction des subventions peut s’avérer profondément impopulaire et même provoquer des troubles dans l’opinion publique.
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L’augmentation des subventions aux combustibles fossiles en 2021-2022 est révélatrice. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les prix de l’énergie ont grimpé en flèche dans toute l’Europe. Les gouvernements n’ont pas tardé à fournir une aide à leurs citoyens, ce qui s’est traduit par les subventions aux combustibles fossiles les plus importantes jamais enregistrées. Contrainte de choisir entre les objectifs climatiques et une énergie abordable, l’Europe a massivement choisi cette dernière.
Bien entendu, les économistes notent que l’augmentation du prix des combustibles fossiles peut faire baisser la demande, réduisant ainsi les émissions qui sont à l’origine du changement climatique et nuisent à l’environnement et à la santé humaine. Vue sous cet angle, la flambée des prix constitue une opportunité de réforme. Comme l’a noté le FMI, lorsque les prix reculent après une hausse, cela « fournit[s] c’est le moment opportun pour fixer la tarification du carbone et des émissions de pollution atmosphérique locale sans nécessairement augmenter les prix de l’énergie au-dessus des niveaux récemment enregistrés.
